002498欧美国家水资源管理的经济手段

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编者按:本文源自世行“解决中国水资源短缺”报告,是系列分析、建议背景文章《欧洲和美国水资源管理002498的经验:从部门向综合管理模式的转变》中的摘选。

中国水网消息,传统上,各国政府在环境管理中更多地是依靠行政手段。但是,在过去十几年里,一些国家越来越多地采用经济手段。在今天的欧洲和美国,用于水资源管理的经济手段有很多,下面对其中一些主要手段做概要介绍。

(一)水权及水权交易

尽管有好几个国家在水资源管理中都采用了水权和水权交易手段,但是,美国的水权和水权交易制度最为典型,因此,在此只介绍美国的做法。

水权

美国没有全国性的水权法,水资源主要归各州管理。多数州都有水法典或法律,规定了公共用水和废水处理设施的权利归属,明确州政府对投资者拥有的供水企002498业及其价格确定具有监管权,并规定向私人和政府实体分配用水权。至于审批水权申请适用什么法律,则取决于申请要用的水是地表水还是地下水以及水处于什么地理位置。

在东部31个州,地表水的使用权是根据土地毗连原则确定的。就是说,如果某个人拥有的土地与河流、溪流、池塘或湖泊毗邻,那么,此人即拥有使用该水源的水的权利。但这只是一种对水的用益权,而非财产权。它依附于对河岸土地的拥有权。

在西部19个州,水是按照“依据历史”的原则来分配的,即“谁先到,谁有权”。在这些州,水权是一种专有权,不受土地和水之间关系的影响。但是,这种权利的保持有赖于对水的持续使用,如果不用水,则水权可能丧失。这种权利一般可以出售或转让,而且可以长期储存。

“水的有益使用”是拥有水权的依据,其目的在于防止水的浪002498费,使更多的水权拥有者能够用上水。

对于地下水的水权分配,不同的州有不同的原则。在得克萨斯州,任何人有权利无限制地使用其土地和房屋之下的水,这种水权是无条件的。在加利福尼亚以及东部多数州里,地下水是按照“合理使用”的原则分配给土地所有者,但有一个附加条件,就是他们对水的使用不得妨碍其他用户。在西部各州,则是根据优先权来确定地下水的使用权,就是说,地下水的先前用户拥有最大的法定权利。

各州政府都对水权的行使实行干预。西部所有州的宪法均宣称水是公共资源。有些州,如加利福利亚和华盛顿州,开始实施体现公益要求的政策。在这些州里,水权的转让(出售、租赁或交换)须提出申请并得到州水资源委员会的批准。美国东部的一些州自上个世纪五十年代以来实施行政许可制度,对河岸权制度进行补充。

除了州水资源管理机构的干预之外,诸如《清洁水法》和《濒危物种法》之类的联邦环境法律法规对现有的水权也产生越来越大的影响。这类法律规定联邦政府有权对水系的最小流量进行监管,并有可能要求各州重新考虑水的分配,以改善河道水流和水质。

水交易

水交易有利于调节水的分布。美国有些地区设有非常成熟、非常活跃的水交易市场,这些市场有利于发挥水的最佳用途,为新增和临时用户提供充足的水源,为改善用水设施,提高用水效率提供资金保障。成立于上个世纪三十年代的爱达荷州供水银行是一个典型例子。该供水银行由一个水资源委员会经营,它有两个业务项目:租水库和供水银行。那些用不完所分配水权的用户可以将多余的部分存在该行,以供出租或出售给需要的用户。美国西部也有大规模的水交易。将农业用水卖给城市和工业使用促进了该地区的经济发展。典型的例子是北科罗拉多水保护区。该地方机构与联邦复垦局合作,兴建了科罗拉多大汤普森工程。该工程是科罗拉多最大的隔山引水工程,为科罗拉多东北部30 个城镇、100 多家沟渠和水库管理公司以及60 万英亩农田补充供水。

值得注意的是,由于担心不受限制的交易可能会改变水的用途,开展水交易的各州政府保留了对水交易进行干预的权力。

水质交易

为了降低控制水污染的成本,提高其经济效率,美国开展了水质交易,也就是通常所说的排污权交易。1996 年,美国环保局第一次颁布了水质交易政策,最新的水质交易政策是2003 年1 月13 日颁布的。

目前,美国环保署的政策主要鼓励就营养物(如总磷和总氮)以及沉淀物负荷削减开展交易。尽管开展其他污染物交易可能有益于环境保护,但环保署认为对这些交易需要进行更细致严格的审查。美国不支持任何会损害人类健康、污染水质、造成环境毒害的交易活动,因此不允许对具有持久生物累积效果的有毒污染物开展交易。

为了保持和改善水质,水质交易可用于多种情形。例如:对于未被污染的水,可以通过交易来抵消新增的污染物排放,从而保护良好的水质;对于已被污染的水,在未实施日最大负荷总量限制之前,可以通过交易更早地实现污染物削减,从而改善水质;在实施了日最大负荷总量限制之后,还可以通过交易来降低实现规定削减量的成本。

美国环保署强调,为了使交易可靠并取得成功,交易计划应当包括下列要素:明确界定交易单位,采用标准化协议来量化污染物负荷和削减量,针对非点源污染量和削减量交易的不确定性拟定专门条款,建立问责机制,鼓励公众参与,对交易活动进行监督和评估。

(二)取水费(税)

多数欧洲国家都对抽取地表水和地下水收费(税)。例如:在荷兰,对抽取地下水征收两种税,一种由各省收取,另一种由国家额外征收。国家的取水税是在1995年作为“绿色税收”之一开始征收的,其目的是要缩小乃至消除地下水与地表水之间的差价,以激励人们多用地表水,少用地下水。由于地下水的处理成本较低,其价格比地表水便宜,人们自然更愿意使用地下水。目前,荷兰70%的供水源自地下。

荷兰对抽取地下水的收税标准是以每立方米为单位计算的,税率的确定主要取决于政治因素。2000年,对公共供水公司的税率为0.166欧元/m3,对其他用户的税率为0.12欧元/m3,对于渗透地下水的税率为0.025欧元/m3。当年的总税入为1.634亿欧元。该项税收属于政府一般预算,因而由财政部和设在鹿特丹的中央环境税务局来管理和收取。

在德国,早在上个世纪五十年代,联邦政府就开始探讨对抽取地下水征税,但一直未能通过,因此,目前是由各州对从自然环境中抽取地下水征税。德国各州开征水资源税并不是要取代过去的行政手段,而是对后者予以补充。1988年1月1日,巴登-符腾堡州率先设立了取水税,其目的是利用税收收入对水源区使用化肥受到限制的农户提供经济补偿,其它各州征收水资源税也有类似的目的。

在英国,根据1991年颁布的《水资源法》,任何人想抽取地表水或地下水都需要持有抽水许可证。如果要从地下水源取水,需要先进行地下水调查,调查结果认为可以取水后,还要进行试抽。英国制定了《蓄水区取水管理战略》,提供了有关环境署颁发取水许可证办法的信息。对于申请取水许可证者,政府收取申请费和取水费。

(三)价格和税收

近年来,无论是欧洲诸国还是美国,都越来越普遍地采用价格和税收作为环境管理的政策手段。在水资源管理中,价格和税收被广泛应用于多个方面,包括水污染控制,工业、农业、生活用水供给以及污水处理等。

水污染控制

总的来说,在水污染控制方面,美国和欧洲主要是依靠实施标准,即所谓的“命令控制型”行政手段,而不是依靠采用经济刺激措施。但是,近年来,这些工业化国家越来越多地采用环境税来控制水污染。多数欧洲国家都征收工业废水排放费。这种费用一般是根据废水排放量征收,而且对不同的污染物收取的费用也不一样。在美国,排放费由各州征收,收费标准会因污染源、排放量以及排放物的毒性不同而不同。

通过实施标准来控制水污染的一个不足在于监控难度较大。针对这个问题,欧洲和美国现在越来越多地采用产品收费这种间接手段,就是对销售可能污染环境的物质收税,而不是针对向河流或其他水体排放的污染物征税。例如,欧洲各国普遍采用征收肥料税的办法来减少地表水和地下水中氮的排放(下表介绍了四个欧洲国家征收肥料税的情况)。不过,对于此类农业污染,美国没有采用这种征收肥料税的办法。


表:欧洲四个国家征收肥料税的情况

对于如何使用污染税获得的收入,目前在欧洲和美国仍是一个有争议的问题。一些人出于政治考虑,认为应把这种收入专门用于改善环境,或者通过某种形式的补贴返回到污染部门。实际上,经合组织国家的经验表明,目前利用收费、征税这样的经济手段来控制污染相对而言并不是很多,更多的是利用这样那样的补贴。这显然与污染者付费的原则相抵触,而且会给政府带来财政负担,易于诱发腐败。此外,这种补贴一旦开始就难以取消。

因此,另一些人认为,未来的发展趋势不应对导致环境恶化的行为进行补贴,而应该开征“绿色税收”,以使有关环境资源的价格尽可能反映真实的成本。

生活用水供给

传统上,许多欧洲国家和美国往往以保护穷人的名义给公共供水提供财政补贴,但这种政策带也来了一些不良后果。由于用水需求越来越大,供水成本越来越高,很多供水机构资金缺乏,没有能力将服务范围扩展到低收入地区,往往使得穷人满足其基本需要的用水不足。近年来,这些国家逐渐认识到这个问题,因此着手采取措施确保供水机构有足够的资金,这就意味着提高水费。

各个国家的公共用水价格结构存在差异,但是,多数工业化国家采用的是统一费用加可变费用的模式。为了鼓励人们节约用水,很多国家都在进行水价制度改革。总体趋势是摈弃固定收费和价格递减的做法,转而采用计量收费和价格递增相结合的水价结构。保证穷人用得起水是价格改革成功的关键。为此,这些国家对水价结构和收费方法进行了一系列创新,以便在鼓励人们提高用水效率的同时,克服水价改革带来的困难。

工业用水供给

在欧洲和美国,工业用水的价格一般由地方政府(城市)确定,因此,即使在一个国家之内水价也有很大差异。最常见的水价结构包括固定收费和可变收费两部分。固定收费会随用户特点的不同而不同,而可变收费则通常是根据平均成本来确定的。供水量是影响价格的一个重要因素。英国和美国的大湖地区实行的是递减式价格,即供水量越大,价格就越低。这种根据供水量确定价格的做法在在意大利、葡萄牙和美国西部各州越来越普遍。由于对水质要求较低,有些产业可以直接抽取地下水或地表水使用。因此,多数国家都对直接取水收费。

在这些国家,工业用水的价格往往高于生活用水。例如,在波兰,对公共用水征收的取水费要比工业用水低6到47倍。在德国,水密集型产业可以打折。在荷兰,如果在抽取地下水之前将地表水注入含水层,取水者可以申请政府给予补贴。在意大利,对所有工业用户的收费都相同,但是,如果采用了节水技术,则可以减半。

污水处理

家庭污水:在欧洲和美国,家庭污水的收费主要根据对住户的供水量来确定,因为污水排放量与供水量密切相关。因此,多数发达国家的污水收费模式与家庭供水收费类似。欧洲各国的生活污水处理费差异很大,其中德国最高,丹麦次之,法国和英国居中,爱尔兰最低。这与所采用的污水处理技术和工艺有关。德国和丹麦的收费之所以较高,是因为它们拥有的三级生物处理厂的比例最高。总的来说,这些国家的污水处理费近年来在稳步上涨。

在德国,每年的总污水处理费包括三部分:基本费、常规污水处理费以及接驳费。基本费的征收对象占水用户的11%,主要为低收入群体。德国的常规污水费包括两部分:一是基于供水量(只根据饮用水的消费量计算)收取的污水费,二是根据需要排水的面积收取的雨水费。家庭用水费、污水费和雨水费的收费标准分别为每吨2.28欧元、1.79欧元和0.77欧元。

工业污水:由于不同的企业排放的工业污水量及其特点差别很大,因此,耗水量并不能真正反映工业污水的处理成本。为了使收费更好地反映成本,将一般污水处理与工业废水处理收费分开已成为一种趋势。在欧美,将工业废水处理收费与供水价格相联系的国家越来越少了。工业废水费通常根据排放的污染量和污染浓度来确定。有时候,也可由处理某种特定废水的污水处理公司来决定。目前,有17个经合组织成员国收取工业废水处理费,还有一些国家正在考虑是否征收。持反对意见的人担心这种收费会影响当地工业的竞争力,或者认为监管成本过高。

在那些污水处理成本大幅上升的国家,越来越多的工业用户自己建设污水处理和污水再利用设施。如果要直接排放经处理的工业废水,需要政府颁发的许可证。

对使用公共供水系统的民用和工业用户征收的污水处理费,其收入往往不足以支付提供这些服务的全部成本。对工业用户征收的废水处理服务费一般是根据以往提供这些服务的成本来计算的。但是,这样收费获得的收入往往不足以满足当前的投资需要。欧盟国家尤其如此,因为欧盟1991年发布的《城市废水处理指导方针》提出了更加严格的废水排放标准,要达到这些标准,污水处理需要大量投资。

农业用水

经合组织国家对于农业灌溉用水的收费采用了多种不同的定价方法,主要包括:(1)按面积定价,即按每单位灌溉面积用水量收费;(2)分层定价,即对不同用途的用水征收不同的费用;(3)按收益定价,即根据灌溉用水给土地带来的增加值收费;(4)市场定价(包括拍卖),即根据农户对边际单位的水的“支付意愿”来收费;(5)被动交易定价,就是有关部门从保持总供给与总需求相等的原则确定一个价格,如果农户的用水量超过其拥有的水权,则按此价格收费,如果少于其水权,则可以得到一笔补偿,如果农户使用其拥有的水权,则按平均价收费;(6)按量定价,就是预选设定一些限度,如果农户用水超过某个限度,就需要交费,如果用水低于某个限度,则会得到经济奖励。

在所有经合组织国家,对农业用水的收费水平都很低。实际上,在美国的部分地方以及一些欧洲国家,农业用水供给是免费的,但荷兰和奥地利例外。在多数国家,征收灌溉费只是为了让农户承担供水的可变成本,供水的固定成本则全部或部分由公共机构来承担,由纳税人买单。许多情况下,农业用水是不计量的,因而很难建立定价机制和选择收费模式。由于定价低于长期边际成本,容易导致水的浪费,并带来不良的环境后果。

(四)私人投资

上个世纪九十年代,在经合组织国家的供水及污水处理服务领域,私人参与大幅增加。尽管如此,据估计,目前世界上只有10%的人口的饮用水是私人运营商提供的。私营部门参与有多种形式,有的参与投资,有的提供服务。多数经合组织国家的做法是,公共部门保留供水和污水处理系统的所有权,而让私营部门参与一些服务的经营管理。

私营部门参与水基础设施融资有两种形式:(1)资本投资:有多种不同的具体形式,如建设、运营再移交(BOT),设计、建设、运营再移交(DBOT)等。合同期限可以从三年到三十年不等。合同结束时,资产移交给城市或州政府。(2)直接融资,即通常所谓的“完全私有化”,因为资产百分之百归私人投资者所有。这种私营部门参与的形式最少见,主要见于英国和美国。在欧洲,英国水务业的直接私有化步子迈得最大。

在欧洲和美国,更为普遍的做法是维持公共供水系统的公有制,而将服务管理交给私营机构,以解决公共部门专业知识和资金不足的问题。在法国,城市拥有的供水系统数量越来越多,但是政府允许提供服务的机构决定是由自己经营服务,还是交由私人运营商来管理。目前,法国75%的公共供水是通过授权由私营部门提供的,但污水处理服务只有约三分之一是由私营部门提供的。西班牙也采用了这种模式,私营机构为40%的人口提供供水或污水处理服务。在比利时、加拿大、丹麦、希腊、韩国、瑞典以及奥地利和意大利的一部分地区,水务业仍然是由城市政府直接管理或授权给公共机构管理。

在德国,废水处理服务采用了企业化运营模式。经营服务的企业多种多样,包括:城市政府直接经营的企业;由城市经营但财务独立的企业;受私法管辖但由城市政府掌控企业。还有一种形式,就是经营职能移交给“私人”企业家,但企业履行其职能的责任仍由有关城市承担。

德国的经验证明,水务企业绩效不佳,其原因在于激励机制不完善、人事任命和管理的政治化以及其他不足,而与水服务企业的所有制关系不大。

面对用水需求增加、用户对有限水资源的竞争加剧、老化的基础设施亟待更新以及资金紧张等问题,许多发达国家的政府在水资源管理中的角色已经从主要服务提供者转变为政策创新者和调控者。此外,尽管私人投资可以为水务服务增加资金投入,但是,由于通过征收用户费来完全收回投资成本在短期内不太可能,因此,各国仍在对水务服务提供补贴。